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吴某娟、高平市国土资源局与高平市政府行政合同违约案
发布时间：2018-02-05
【案情简介】
高平市国土资源局与吴某娟于2005年签订了涉案土地使用权出让合同，吴某娟支付了土地出让金后却无法办理相关手续。后吴某娟未依约行使解除权，而是一直与高平市国土局进行协商。至2015年吴某娟方得知该土地使用权不符合当年的城市规划导致其手续不能办理。吴某娟以高平市国土资源局根本违约为由于2016年1月20日向晋城市中级人民法院起诉，请求判令解除该行政合同并由被告高平市国土资源局支付其土地出让金及利息和相应违约金。
晋城市中级人民法院经审理认定被告构成根本违约，并以合同约定的六个月解除期限作为违约期间作出一审判决：解除涉案行政合同，并由被告返还原告土地出让金及利息并支付2005年12月1日起至2006年5月31日共计六个月的违约金。
宣判后，双方均提起上诉。吴某娟上诉称一审对违约期间认定错误。高平市国土资源局上诉称吴某娟起诉时早过了诉讼时效和合同约定解除期限。山西省高级人民法院经审理认为本案合同一直未履行完毕亦未解除，高某娟自2015年得知合同目的不能实现后即起诉未过诉讼时效；高平市国土资源局构成根本违约，但吴某娟也未依约及时解除合同，双方各负一定责任。遂于2017年5月15日对原判违约金项进行了改判：高平市国土资源局支付吴某娟自2005年12月1日至2016年1月20日共计10年1个月违约金的50%。
【裁判结果】
一、解除吴某娟与高平市国土资源局于2005年11月10日签订《国有土地使用权出让合同》；
二、高平市国土资源局返还吴某娟国有土地出让金226万元并赔偿该出让金从2006年6月1日起至执行之日止的利息损失，利率采用同期中国人民银行贷款利率；
三、高平市国土资源局按每日土地使用权出让金l‰，支付上诉人吴某娟自2005年12月1日至2016年1月20日共计10年1个月违约金的50%，总计为414.727万元。
【法律适用】
一、《中华人民共和国行政诉讼法》（主席令第16号）
第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
二、《中华人民共和国合同法》（主席令9届第15号）
第九十四条 有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
第一百一十四条 当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。
第一百一十六条 当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。
三、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释〔2000〕8号）
第十五条 原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
【附件】
山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋行终360号
上诉人（原审原告）：吴某娟，女，1969年12月18日生，汉族。住高平市。
委托代理人：张广胜，系上诉人吴某娟丈夫。
上诉人（原审被告）：高平市国土资源局，住所地：高平市育红街2号。
法定代表人：宋银锁，该局局长。
委托代理人：武海泉，高平市国土资源局储备中心主任。
原审被告：高平市人民政府，住所地：高平市长平西街46号。
法定代表人：邹树琦，该市市长。
委托代理人：贺建刚，高平市政府法制办工作人员。
上诉人吴某娟、高平市国土资源局因吴某娟诉高平市国土资源局、高平市人民政府解除行政合同一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2016）05行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴某娟的委托代理人张广胜、张海龙、上诉人高平市国土资源局委托代理人武海泉、王兰兰，原审被告高平市人民政府委托代理人贺建刚、姬广平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年11月10日，高平市国土资源局以公开拍卖方式向吴某娟出让P05-02地块国有土地使用权，并签订P05-02号《国有土地使用权出让合同》，合同约定土地面积、价格、用途、及违约解除条款等。吴某娟按照拍卖须知及合同，缴纳了20万元履约保证金，并于2005年11月21日支付了全部的土地出让金226万元（其中20万元为履约保证金抵充）。合同成立生效后，原告吴某娟无法办理土地登记、建设规划等手续，直到2015年才知道其所竞买的土地使用权不符合城市规划，合同约定的土地用途与2007年制定的《高平市主城区控制性详细规划》相冲突。在出让国有土地使用权之前，高平市国土资源局未与高平市规划部门等共同拟定方案，也没有相应的控制性详细规划。
原审法院认为，高平市国土资源局违反法律和行政法规的规定，出让国有土地使用权，无法依照出让合同交付土地使用权，事后也没有采取措施使出让地块符合规划条件，构成根本违约，原告关于解除合同并依照合同获得赔偿的请求应予支持。综上，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第一百一十六条之规定，判决如下：一、解除原告吴某娟与被告高平市国土资源局于2005年11月10日签订的P05-02号《国有土地使用权出让合同》；二、被告高平市国土资源局于本判决生效后十五日内返还原告支付的国有土地出让金226万元并赔偿该出让金从2006年6月1日起至执行之日止的利息损失，利率采用同期中国人民银行贷款利率；三、被告高平市国土资源局于本判决生效之日起十五日内支付原告吴某娟自2005年12月1日起至2006年5月31日共计六个月的违约金41.132万元；四、驳回原告吴某娟的其他诉讼请求。案件受理费38693元由被告高平市国土资源局负担。
吴某娟上诉称。原审法院判决被上诉人失信违约只支付上诉人六个月违约金错误。1、2005年11月10日，被上诉人高平市国土资源局以公开拍卖形式同上诉人出让P05-02号地块国有土地使用权，上诉人基于对政府机关的高度信赖，按照拍卖须知及合同，缴纳了20万元履约保证金，并于以高息借款的方式筹集资金支付了全部的土地出让金，履行了作为买受人应承担的全部义务。但合同成立生效后，上诉人奔波十年，始终无法办理土地开发相关手续，直到2015年才通过晋城中院得知竞买的土地不能开发，被上诉人作为政府机关的失信违约行为给上诉人造成了巨大的经济损失。2、原审判决已认定被上诉人高平市国土资源局已经触发了《国有土地使用权出让合同》第32条”出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地致使受让人，致本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地出让金的1‰向受让人给付违约金”约定的支付违约金条款，应当判决其从应当交付之日（即2005年12月1日）至上诉人因被上诉人根本违约无法实观合同目的请求解除合同之日（即提起诉讼之日）期间每日土地使用权出让金1‰的违约金。但一审判决却毫无理由地判决被上诉人高平市国土资源局只承担六个月的违约金。综上，请求二审法院将原判决第三项，改判为”被上诉人高平市国土资源局于判决生效之日起15日内按每日土地使用权出让金l‰。支付上诉人吴丽娟自2005年12月1日起至2016年1月20日的违约金”，以维护上诉人的合法权益。
高平市国土资源局上诉称：1、双方所签《国有土地使用权出让合同》合法有效。出让土地前，上诉人将《国有土地权拍卖公告》、《拍卖地块地理位置图》、《土地使用权拍卖须知》、《竟买申请书》、《竞买国有土地使用权报名表趴《拍卖成交确认书》（样本），《国有土地使用权出让合同》（样本）等国有土地使用权拍卖相关资料交由被上诉人的委托代理人李银龙认真审阅，其对相关内容全部知悉，并实地踏勘了P05-02号地块。在《土地使用权拍卖须知》第15条中上诉人已明确告知被上诉人”高平市国土资源局与竟得人签订出让合同后，即视为交付土地。”合同双方在2005年11月10日签订《国有土地使用权出让合同》的当天，即视为交付了被上诉人土地。2、上诉人没有单方变更合同约定的土地使用条件，被上诉人诉称上诉人单方变更了土地使用条件不是事实。土地出让以后，规划的变更与上诉人无关，上诉人并不知情，也无任何违约行为。3、被上诉人要求解除合同不符合《国有土地使用权出让合同》的约定。上诉人与被上诉人于2005年11月10日所签的《国有土地使用权出让合同》第32条明确约定，出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同。上诉人与被上诉人签订合同当天就交付了被上诉人出让的土地，被上诉人现在提出解除合同不符合双方的约定。4、被上诉人所诉早巳超过诉讼期间。《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。上诉人与被上诉人双方签订的土地出让合同已逾十年，被上诉人现在提起诉讼早巳超过诉讼期间。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于上诉人吴某娟起诉时是否超过起诉期限的问题。本案上诉人吴某娟请求解除的合同签订于2005年11月10日，2005年11月21日，吴某娟向高平市国土资源局支付竞拍土地款项226万元。吴某娟自合同签订以来，一直在与高平市国土局协调按合同约定的土地用途进行开发建设，而高平市国土局一直未按照合同约定履行合同内容，也没有明确拒绝履行合同内容。上诉人吴某娟也不能按照合同约定的土地用途进行开发建设。2014年，上诉人吴某娟提起民事诉讼。2015年11月23日，上诉人吴某娟在复制晋城市中级人民法院民事案卷档案时，得知所购地块是被高平市主城区控制性规划规划为城市道路，其合同目的不能实现，故于2016年1月19日提起本案行政诉讼，请求解除其与高平市国土局签订的国有土地出让合同，没有超过法定的起诉期限。
关于上诉人吴某娟与高平市国土资源局签订的国有土地出让合同是否应当解除。本案涉诉的《国有土地使用权出让合同》签订于2005年11月10日。该合同第七章（违约责任）第三十二条约定，出让人延期交付土地超过6个月，受让人有权解除合同。第三十三条约定，受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需要的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，上诉人吴某娟作为国有土地使用权的受让方，在合同规定的期限内已将合同约定的土地价款全部缴纳，履行了合同约定按期缴纳土地价款的义务。由于《高平市主城区控制性详细规划》与出让的地块规划用途不符，使上诉人吴某娟自始至终无法按照合同约定的土地用途进行开发建设，应视为高平市国土局并没有依合同约定向上诉人吴某娟交付土地使用权。本案中，合同约定，出让人延期交付土地超过6个月，受让人有权解除合同。但因受让人吴某娟在缴纳土地出让金后，就土地开发建设所需要的相关规划手续一直与高平市住建局与高平市国土局进行沟通协商。高平市国土局也没有依合同约定向吴某娟收取相当于土地出让金20%以下的土地闲置费。受让方吴某娟在受让土地2年内没有进行开工建设，高平市国土局也没有依合同约定无偿收回吴某娟的国有土地地使用权。因此，应当视为吴某娟已对高平市国土局的行为产生合理的信赖，认为其受让的土地仍然可以进行开发建设。2015年11月，上诉人吴某娟得知受让地块已与《高平市主城区控制性详细规划》规划的用途不符，其合同目的已完全不能实现，其起诉解除出让合同，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）项”在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；”的规定，高平市国土局构成根本违约，上诉人吴某娟请求解除其与高平市国土局之间的国有土地出让合同并返还土地出让价款与同期银行贷款利率的诉求应当支持。
关于《国有土地使用权出让合同》中约定的违约金应如何计算的问题。本案中，高平市国土资源局构成根本违约，致使合同目的不能实现，应当按照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、第一百一十六条之规定，向上诉人吴某娟支付合同约定的违约金。关于违约金的计算问题。合同约定，以每日土地使用权出让金1‰计算，但在违约期限认定方面，原审法院判定支付从2005年12月1日至2006年5月31日共计六个月的违约赔偿金。上诉人吴某娟主张应从2005年12月1日2016年1月20日计算本案的违约金。本案中，2005年12月1日至2006年6月1日，是合同约定的解除期限。实际违约期限是2005年12月1日起至2016年1月20日。本案中，合同双方就合同目的之实现一直进行沟通协调，高平市国土局没有向上诉人吴某娟明示合同目的不能实现，上诉人吴某娟也没有按照合同约定期限及时行使合同解除权。合同双方对合同不能在约定期限内解除均有一定责任。根据公平公正原则，双方各承担2005年12月1日起至2016年1月20日期间违约金的50%为宜。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持山西省晋城市中级人民法院作出（2016）05行初2号行政判决中第一、二、四项。
二、改判山西省晋城市中级人民法院作出（2016）05行初2号行政判决中第三项为：上诉人高平市国土资源局于本判决生效之日起十五日内按每日土地使用权出让金l‰，支付上诉人吴某娟自2005年12月1日至2016年1月20日共计10年1个月违约金的50%，总计为414.727万元。
一审案件受理费38643元（上诉人吴某娟已预交）由上诉人高平市国土资源局负担。
二审案件受理费35639.8元（上诉人吴某娟预交7469.8元，上诉人高平市国土资源局预交28170元）由上诉人吴某娟负担3734.9元，由上诉人高平市国土资源局负担31904.9元。
本判决为终审判决。
审判长 卞俊梅
审判员 郝玉震
审判员 李振华
二〇一七年五月十五日